30年前，公务员对“民告官”很抵触，《行政诉讼法》制定后，某个市2000多名乡镇干部辞职；香港终审法院做出一例判决后，167万内地人都可以成为港人，全国人大常委会释法化解危机……

今年是改革开放40周年，12月7日，十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳，在人民大会堂与首都新闻记者分享了他的立法故事。

乔晓阳

“让交通部门当被告，那可翻天了”

乔晓阳生于1945年，从1983年开始接触、参与立法工作，到今年3月退出领导岗位，整35年。

“既好看又好吃”，是乔晓阳对改革开放初期立法目标的归纳总结。

他解释说，“好看”就是肯定现成经验的同时，这个法律还要体现改革的方向，还要有时代性；“好吃”就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。总而言之，立法要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

乔晓阳以《行政诉讼法》举例说，这个法是在改革开放早期的1989年制定的，刚出台时，一些专家学者不满意，批评它受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。但乔晓阳认为，当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。

“了不起”体现在哪里？乔晓阳举了一个典型的例子。1983年，全国人大常委会在制定《海上交通安全法》时，拟明确受处罚的当事人可以起诉交通部门。“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯。”乔晓阳说，所以，当时历史条件下，宁可起点低一点，先把这个行政诉讼制度建立起来。

乔晓阳介绍，全国人大常委会法工委的立法大事记记录，因为《行政诉讼法》的制定，有一个市的2000多名乡镇干部辞职，说没法干了，过去无法我有法，现在有法我没办法了。这是当时的历史条件。

“在改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律，很多领域基本上是无法可依的，没有法。那时候往往是改革实践走在前面，立法更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。”乔晓阳说，这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点，就是先把制度建立起来再逐步向前推进。

乔晓阳提出，立法与改革，是改革开放40年来立法工作当中的一条主线。

他解释说，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，它追求的是稳定性。所以立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段。所以改革的特点是“变”。

过去40年，两者先后经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。乔晓阳回忆，每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点，比如从立法“有比没有好”、 “快搞比慢搞好”、 “宜粗不宜细”，到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”，等等。

经过十几年实践，2014年，《行政诉讼法》进行了比较大的修改，大大扩大了《行政诉讼法》的受案范围，这样修改以后各方面就比较满意了。

“改革开放早期立法当中先建立制度填补空白，在这个基础上再逐步推进，是一条基本经验。”乔晓阳总结说。

乔晓阳还介绍，1998年制定的《证券法》，建立我国的证券制度，但它也是一个“阶段性”的立法。因为当时我国实践经验不足，面对亚洲金融危机又要尽快建立防火墙，所以这部法里，许多成熟的证券市场上允许做的事情我们都不允许。2004年、2005年，《证券法》先后做了两次修改，把原来不允许做的事情放开了。这两年《证券法》又进入了新一轮的修改。

“这两部法如果一开始就从高起点入手的话那就脱离了实际，光‘好看’不‘好吃’了，依法治国需要有一个过程。”乔晓阳说。

立法决策要引领和推动改革决策

“如果把现在的法律汇编和上世纪八九十年代的法律汇编比较一下，那份量是大不一样了，现在是更厚了、更重了。”乔晓阳说，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我国经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化，增加可操作性。立法的内容越来越具体，也越来越全面。

以《刑法》《刑事诉讼法》为例，乔晓阳介绍，1979年《刑法》是192条，1997年修订的《刑法》变成了452条，之后随着实践的发展又先后通过了十个刑法修正案，法律条文越来越多，越来越具体；《刑事诉讼法》1979年是163条，1996年修改增加到225条，2012年修改增加到290条，2018年修改又增加到308条。其他方面的法律也大体如此，凡是修改的内容都是大幅增加。

“法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是什么呢？就是几乎每一项重大改革都涉及到与现行法律规定的关系。”乔晓阳说，比如2013年十八届三中全会决定推出一系列改革举措，经法工委研究梳理，改革领域涉及现行法律139件，需要制定修改和废止的立法项目76件。

同样是在十八届三中全会上，习近平总书记讲话指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”

乔晓阳说，这段话虽然是针对实施改革措施讲的，同时也是对立法工作提出的要求，对于处理好立法与改革关系具有重要指导意义。在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系又有了新的时代特点，就是立法要发挥引领和推动作用。

要发挥好这个作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。

“立法决策与改革决策相一致这句话体现了党的领导，”乔晓阳解释，从国家层面来讲重大改革决策都是党中央作出的，所以立法决策对改革决策实际上是处于“适应”“服务”的地位。不过，这绝不意味着立法仅仅是简单地、单纯地“符合”改革决策就行了。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到。因为立法的过程，要广泛征求各方面的意见，特别是人民群众的意见，要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过，法律通过后，各方面依法办事。在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革，从而也就实现了立法的引领和推动作用。“实际上立法决策与改革决策相一致恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”

如何实现立法决策与改革决策相一致，立法如何适应、服务改革的需要，如何发挥引领和推动作用？乔晓阳列举了十二届全国人大及其常委会的几种做法：第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革的需要。

比如，2014年10月党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区市的地方立法权”，这是党中央对立法体制改革做出的重大决策。按照2000年制定的《立法法》规定，地方立法权除了省级拥有外，只有27个省会市、18个经国务院批准的较大市和4个经济特区所在地的市，一共只有49个设区市才享有地方立法权，这就跟中央的改革决策不一致，所以必须抓紧修改《立法法》适应改革需要。2015年3月，大会修改《立法法》，把地方立法权赋予了所有设区市，并明确规定了他们的立法权限和范围。这就实现了立法与改革决策相衔接，发挥了立法的引领和推动作用。《立法法》修改后，拥有地方立法权的设区的市从49个增加到323个（包括289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市）。

第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。

乔晓阳介绍，十二届全国人大常委会按照党中央提出的一系列改革决策部署，依照法定程序做出了21项授权或者改革决定，为特定的地方、特定的领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑。这些授权决定涉及到国家监察制度改革、行政审批制度改革、公务员制度改革、司法体制改革、金融体制改革、农村集体土地使用权制度改革、国防军队有关制度的改革等诸多重要领域，授权后使这些改革于法有据，在法治框架内进行。从而也实现了立法的引领和推动作用。

第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。

2013年十八届三中全会决定提出，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，“建立规范合理的中央和地方债务管理风险预警机制”，这是党中央关于地方债务问题的重大改革决策。2014年全国人大常委会在审议预算法修正案草案中，对举债主体、举债范围、举债方式和用途、债务规模和管理方式、严格问责制度等7方面做了规定

，不仅确保预算法的修改与中央的改革决策相衔接，而且通过立法的过程使中央的改革决策更加完善、更加周到、更加符合法治的要求。

第四，立法要为改革决策预留空间。

乔晓阳举例说，为了加强知识产权司法保护，2013年十八届三中全会决定“探索设立知识产权法院”。这是中央确定的司法改革的方向，需要全国人大常委会做出授权决定。但具体怎么设还缺乏实践经验，但改革又不能等，工作急需做起来。这时候怎么办？按照“探索”的精神，先把看得准的定下来，争议大的问题规定得原则一些，同时为下一步改革留有余地。最后在授权决定中明确规定在北京、上海、广州设立知识产权法院，对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免做了原则规定，同时专门增加一条，规定本决定试行满三年，最高法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况。这就为改革留下了很大空间，届时可以结合三年的实践探索情况对有关问题作出进一步明确。

香港大游行后，全国人大常委会释法平定

乔晓阳曾任香港特别行政区筹委会委员、香港特别行政区基本法委员会委员、澳门特别行政区基本法委员会主任等职。当天，针对记者提问宪法和两个基本法的关系，他解释说，宪法和基本法的关系就是母法与子法的关系。基本法是根据宪法制定的，这两部基本法的序言中开宗明义讲清楚了根据宪法制定本法。

乔晓阳还澄清，过去有些人认为，基本法是根据宪法第31条制定的，而不是根据整部宪法。这个认识是错误的，31条是制定基本法的一个依据，但并不是完整的依据。我们整部宪法是制定基本法的依据，否则基本法里的许多规定就讲不通了。

有记者问，在特区出现纷争时，人大的“五次释法”发挥了什么作用？

第一次释法是1996年6月，是对基本法第22条和24条的解释。基本法第24条有一个规定，香港永久性居民在香港以外所生的子女也是香港永久居民。当时，终审法院出现了一个居港权案件，一个内地人在成为香港永久居民之前生的两个孩子，被判决为香港人。

“终审法院的判决带来的后果很严重。”乔晓阳说，当时特区政府算了一笔帐，按此判决，内地将有167万人都可以成为港人。香港弹丸之地，那时候才600万人，想想香港社会的压力会有多大。终审法院的判决在香港没有任何纠正机制，司法至上。就此，董建华作为行政长官向国务院写了报告，要求国务院向全国人大常委会提出释法的要求。

当时，全国人大常委会释法明确，只有成为港人以后所生的子女才是港人。“这次释法，遵循基本法的立法原意，得到了香港广大居民的热烈拥护，稳定了香港社会秩序，维护了香港的繁荣稳定。乔晓阳说。

第二次释法，2004年4月，这是对基本法附件1第7条、附件2第3条进行解释，是关于行政长官产生办法的修改程序，立法会产生办法的修改程序。当时的背景是2003年7月1日上午温家宝总理在香港签署了更紧密经贸安排协议，下午香港爆发了号称50万人大游行。

乔晓阳解释，香港基本法正文里规定了行政长官最终要普选产生，立法会最终要普选产生。具体产生办法在附件1和附件2，附件1和附件2先规定1997年到2007年怎么产生。附件1第7条、附件2第3条规定，2007年以后如需修改，需经立法会三分之二多数通过，行政长官同意，长官产生办法报全国人大常委会批准，立法会产生办法是报备案。香港反对派抢夺基本法的话语权，把这个规定解释成特区政治发展的启动权在特区，立法会在特区、长官也在特区，中央最后才有角色，前面没有中央的事儿。

全国人大常委会此次释法，把“如需修改”谁认为需要修改解释明确了，是中央认为需要修改。这一解释就把乱糟糟的声音压下去了。

这个解释的意义在哪里？乔晓阳说，它不仅仅是管一次的，而是管长远的。因为基本法的解释和基本法条文具有同等法律效力，这样中央对香港的政制发展自始至终都掌握了主导权。

第三次释法在2005年4月，对基本法第53条的解释，是关于补选产生的行政长官任期问题。

当时，董建华因病辞职，曾荫权接任，通过补选选上了。这带来了一个问题，董建华第二个任期是2002年到2007年，那么2005年补选一个行政长官，他的任期是多长时间？是一个新的5年，还是剩余的两年？这在香港引起了很大争论。

据乔晓阳解释，香港实行普通法，对法律严格按照字面解释。他们说基本法45条规定“行政长官任期五年”，不管补选还是正常选的，只要是行政长官任期就是五年。我们说补选的行政长官的任期是原行政长官的剩余任期，所以是两年。因此，当时香港出现了所谓的“二五之争”，严重影响到行政长官产生问题。

在这样的情况下，全国人大常委会对有关补选长官任期的53条进行了解释，规定行政长官缺位半年内要按照附件1里行政长官产生办法补选，即800人选委会来选，而选举委员会任期只有5年，不可能补选出一个超出自身任期的行政长官，这就出现了逻辑上的混乱。通过这个解释，明确了是剩余任期，保证了行政长官的顺利选出，也是维护了香港稳定。

第四次释法是在2011年8月，对基本法第13条、19条进行解释。第13条规定中央负责管理与香港有关的外交事务。19条规定香港法院对国防、外交等国家行为没有管辖权。当时，邢刚终审法院有一个案件，被告是刚果金民主共和国，中铁公司也成了连带被告，因为他参与了刚果（金）的矿山开发。这个案件涉及香港是否应适用中央政府对外采取的国家豁免规则和政策。

乔晓阳说，全国人大常委会通过解释这两条，明确香港法院对外交事务无管辖权，要完全遵循、适用国家的国家豁免规则和政策。

第五次释法，2016年11月对基本法第104条进行解释。104条是对特区行政长官、主要官员、立法会议员、法官宣誓的规定。

当时为什么做这个解释？乔晓阳解释，因为2016年一些宣扬“港独”的人参选立法会，有些新当选的议员在宣誓时搞了很多很不象话的行为，完全失去了宣誓的严肃性。为了有效打击和遏制“港独”活动，维护国家主权和领土完整，正确理解和执行基本法，促使了这次解释。

这次解释最重要的一条是确定了“拥护中华人民共和国香港基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，既作为法定宣誓内容，也作为参选或担任这些职务的法定要求和条件。你要参选，选民就会拿释法标准衡量你够不够格。所以这次解释非常重要，而且这次解释以后香港的局势发生了很显著转变，法院剥夺了那几个当选的立法会议员资格，香港社会正气抬头了。