最高院案例

再审申请人曾亚星因诉广东省人民政府（以下简称广东省政府）行政复议一案，不服广东省高级人民法院（2020）粤行终1683号行政裁定，向最高院申请再审。

曾亚星申请再审称：（一）《广东省自然资源厅关于转发〈自然资源部关于新建广州南沙港铁路中山段建设用地的批复〉的函》（粤自然资（建）函〔2019〕6号）对广东省中山市人民政府及相关部门组织征地补偿工作提出了具体要求。同时，广东省中山市人民政府作出的《中山市人民政府征收土地公告》（中府征〔2019〕60号）明确被征收土地所有权人及相关权利人可以自公告期限届满之日起60日内就粤自然资（建）函〔2019〕6号征地批复向省人民政府申请行政复议。因此，粤自然资（建）函〔2019〕6号文件并非过程性行政行为，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，二审裁定对此事实认定不清；（二）广东省政府作出的案涉《行政复议告知书》的实质是行政复议决定，属于人民法院行政诉讼的受案范围，二审裁定对此事实认定不清；（三）曾亚星提起的行政诉讼完全符合我国现行行政诉讼法规定的起诉条件，一审法院不予立案有误。综上，请求：撤销一、二审裁定，裁定再审本案。

本院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，广东省自然资源厅作出的《广东省自然资源厅关于转发〈自然资源部关于新建广州南沙港铁路中山段建设用地的批复〉的函》系该厅贯彻落实中华人民共和国自然资源部有关建设用地批复的行为，并不涉及相关土地征收具体事项。一、二审裁定认定该行为属于下级行政机关转发上级行政机关文件的过程性行为，并不属于行政复议受案范围，并无不当。广东省政府作出《行政复议告知书》，系对曾亚星的告知行为，一、二审裁定认定不属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦无不当。曾亚星主张的再审事由不能成立,本院不予支持。综上,曾亚星的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:驳回再审申请人曾亚星的再审申请。

以案说法

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。该案的重点是如何界定行政机关哪些行为为过程性行为，哪些行为为终结性行为。我们知道，终结性行为具有可诉性。那么，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。

所谓程序性行为，是指行政机关在作出行政行为之前，一般需要进行准备、论证、研究、层报、咨询等行为。

在征地过程中，如上下级行政机关内部批复、请示件，内部会议纪要、评估报告、征地入户调查、社会稳定性风险评估等，这些行为通常不产生外部法律效力，如当事人对程序性行为有异议，可以在对终局行政行为的起诉中获得救济，因此司法解释将程序性行政行为确定为不可诉行为。

值得注意的是，在实践中，还有受理、告知补正、听证等需要告知相对人或相对人参与的行政行为。从行政处理流程看，它们相对于最终的处理决定是中间性、阶段性的行为，因而可以归入过程性行为的范畴，这类行为是否因此就不可诉了呢？从最高法院以往的司法解释和相关案例看，应该并不尽然。如《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”因此，从可诉性的角度去判断某行为是否为过程性行为，不应从概念化的角度去认识，还是要从根本上着重关注该行为有无实际导致程序对当事人终止，从而影响当事人的权利义务，如果实际上已导致程序终止，那就不是过程性行为，而是可诉的行政行为。