复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果，不包括改变原行政行为所认定的主要事实、证据、所适用的规范依据。

司法解释中之所以这样设定，主要的考虑是：

第一，一般情况下，处理决定的最终结果对当事人权利义务产生实质性的影响，于复议机关改变事实、证据和规范依据，一般不对其权利义务产生实质性影响。因此，一般应当坚持对原行政行为的审查。

第二，如果复议机关改变事实、证据和规范依据，就认定其改变行政行为，复议机关将作为单独被告。复议机关可能在审查中即便发现原行政行为存在瑕疵，也不愿意去纠正，不利于发挥复议机关纠错的积极性。

第三，复议机关改变事实、证据和规范依据，不等于其不当被告，而是作为共同被告。复议机关只对其改变的事实、证据和规范依据进行举证、答辩，对原行政行为处理结果的举证、答辩仍然需要原行政行为完成。

第四，2000年《若干解释》第7条也贯彻了定性标准。该条第3项规定“改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的”，仅仅有改变适用的规范依据不能认定为“改变”，只有“对定性产生影响的”，才属于改变，这与德国行政诉讼制度中的“首次负担”理论是一致的。

复议机关确认原行政行为无效，实际上否定了原行政行为的效力，复议机关的确认无效决定属于改变原行政行为。在征求意见过程中，国务院法制办提出意见认为，目前行政复议法中没有规定确认无效的决定，该款内容建议删除。

我们认为，行政复议法是在修改前的行政诉讼法实施后制定的，无效行政行为是修改后的行政诉讼法的规定。有关无效行政行为的内容也将在行政复议法中予以明确。为了保证适当的前瞻性，对本款内容作了相应的规定。

复议机关确认原行政行为违法，实际上明确了原行政行为的违法性，否定了其合法性，一般情况下属于改变原行政行为。

但是，根据行政复议法第28条第1款第3项的规定，原行政行为违反法定程序的，复议机关可以作出确认原行政行为违法的决定。以违反法定程序为由确认原行政行为违法的，并未改变原行政行为的处理结果，仍然属于维持的情形，应当由原行政行为机关和复议机关作共同被告。

在司法实践中，需要注意以下两个问题：

一是改变原行政行为的决定。

根据本条第2款的规定，复议机关作出撤销、变更、履行、确认违法、责令限期重新作出行政行为等决定，属于复议机关自己的行为，也就属于改变原行政行为。

在司法实践中，如果复议机关改变原行政行为的处理结果，但是没有作出上述决定，而是作出部分改变部分维持决定的如何处理？

例如，复议机关认为原行政行为若干行政处罚项，部分撤销，部分维持的，当事人不服的，是否适用本条规定?

我们认为，如果原告对整个行政复议决定提起诉讼，可以认定行政复议决定属于改变原行政行为，由复议机关单独作被告;如果原告对部分维持项提起诉讼的，可以根据2018年《行诉解释》第134条第2款的规定，由原行政行为机关和行政复议作共同被告。

二是关于原行为机关在受理后已经履行法定职责的，复议机关如何作出决定的问题。

行政复议法实施条例第48条第1款第1项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。

在行政复议中，如果原行为机关在受理前已经履行法定职责的，复议机关可以作出驳回复议申请的决定自当无疑。

那么如果原行为机关是在复议程序中履行相应的法定职责，复议机关应当作出何种决定?

我们认为，行政诉讼法对同类的问题有相应的规定。行政诉讼法第74条第2款规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。

根据 2000 年《若干解释》的规定，对于不作为案件，参照适用这一内容。如果在行政复议案件中，原行为机关是在复议程序中履行相应的法定职责，申请人仍然要求确认原不作为的，行政复议机关作出确认原不作为行为违法的决定。对于这一决定，不能适用行政复议法实施条例第48条第1款第1项的规定，应当视为行政复议机关改变原行政不行为，也就是说，不适用本司法解释本条的规定。

内容摘录自：最高人民法院审判指导书系本书编委会/编著，《行政诉讼法及司法解释关联理解与适用行政诉讼法与最新行政诉讼法解释条文关联解读、适用指导及典型案例【上册】》，编委会主任江必新编委会副主任梁凤云，中国法制出版社，第218—219页。

【参考案例】：中华人民共和国最高人民法院（法行申（2017）4197号）行政裁定书 ，裁判要旨为：

《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第二款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法并不属于改变原行政行为，原行政行为虽被确认程序违法但其法律效力仍得到保留，故复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法，应当属于上述法律和司法解释规定的共同被告的情形。