补偿协议

【专业解读】

征收双方当事人经协商达成一致，签订书面的征收补偿协议，把协商的成果固定下来，以维护双方的合法权益。

在《拆迁条例》的法律框架下，拆迁补偿安置协议性质上属于民事协议。而根据修订后的《征收条例》与行政法理论，征收补偿协议性质则属于行政协议。根据《行政诉讼法》规定的诉讼规则，补偿协议性质的变化，有利于被征收人的维权活动。

签订征收补偿协议的关键是，把协商约定的补偿安置事项一一明确到位，特别是实行产权调换方式进行补偿安置的，有利于避免产生争议或争议纠纷的解决。如对于产权调换房屋的具体位置、性质、用途、质量、户型、面积、交房期限、办证以及结算面积差价、违约责任等等要表述明确。

签订的征收补偿协议生效后，如果征收主体不履行的，被征收人可以提起行政诉讼；如果被征收人不履行补偿协议，因《行政诉讼法》确定了民告官的原则，行政机关可以根据《行政诉讼法》第97条“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定，向法院申请强制执行。

【案例评析】

基本案情

王先生系滨州市居民，在集体土地上建有住宅。2016年5月11日，滨州市某居委会发布征求意见的公告，公告称：拟对某居委会整村区域的土地、房屋及其他构筑物实施征收。为使征收补偿安置方案公平、合理、科学，将征求意见稿予以公布，公开征求意见，本区域的被征收人可以在本公告发布之日起30日内，到指挥部提交书面意见或建议，征求意见期间签订补偿协议。2016年5月14日，区房屋征收办（甲方）和王先生（乙方）签订征收补偿合同，合同约定：乙方现有房屋面积289.60平方米，应于2016年5月21日前将房屋腾空后交付甲方，由甲方按规定统一组织拆除甲方向乙方支付房屋补偿费、搬迁补助费、临时过度费、签合同奖励费、搬家奖励费等共计596795.60元。此外，双方还约定了违约责任、发生纠纷的解决方式等合同条款。后王先生在规定期限内腾空了房屋，2016年5月22日，王先生和滨州市某街道办事处签订了认购合同，认购了滨坡区政府提供的100平方米、140平方米的安置房各一套（暂按1330元/m2的标准计算房款），并领取了扣除暂付房款后的剩余款项。因王先生没有见到征地文件，为核实征收行为的合法性，于2016年7月14日分别向滨州市国土资源局滨坡分局、滨州市国土资源局和山东省国土资源厅申请政府信息公开，申请上述机关公开某居委会征地批文、”一书四方案“和征地红线图，均答复某居委会土地尚未征收。王先生遂向法院提起诉讼，确认被告以与原告签订征收补偿合同的形式征收原告房屋的行为违法。

司法裁判

滨州市中级人民法院裁定认为：原告提起本案的诉讼请求是，确认被告区政府以与原告签订征收补偿合同的形式征收原告房屋的行为违法。征收补偿合同本身属于行政协议，不等同于征收行为，本案项下不存在具体的征收行为。本案中，被告于2016年5月11日发布征求意见稿，在征求意见期间，原告与被告签订征收补偿合同并在规定期限内腾空了房屋，后原告又签订认购合同认购了被告提供的安置房、领取了房屋补偿款项，原告没有证据证明在实施上述行为过程中，被告对其采取欺骗和胁迫行为。因此，原告自与被告签订征收补偿合同领取补偿款后，被告对房屋实施拆除或者是作其他处分，均与原告没有法律上的利害关系，原告提起诉讼不符合《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件，遂裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。

山东省高级人民法院裁定认为：根据《土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。针对国有土地上房屋征收与补偿活动，根据《征收条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。除了依照上述法律规定进行征收之外，政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。本案中，被上诉人区政府所辩称的协议拆迁实质上是以协议购买的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。被上诉人区政府虽然与上诉人签订了所谓的征收补偿合同，但不能违反法律的禁止性规定，征收补偿合同也不能取代应按照法定程序进行的土地或房屋征收。上诉人诉请确认被上诉人区政府以与上诉人签订征收补偿合同的形式征收上诉人房屋的行为违法，符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。原审法院认定上诉人与被上诉人区政府签订征收补偿合同领取补偿款后，被上诉人对房屋实施拆除或者是作其他处分，均与上诉人没有法律上的利害关系，上诉人提起诉讼不符合《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件，属于认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。遂裁定撤销滨州市中级人民法院《行政裁定书》，本案指令滨州市中级人民法院继续审理。

简要评述

虽然不动产权人有处分物权的权利，但是地方政府实施的征收是带有强制性的。特别是在当前行政机关依法行政的水平还需要加强，被征收人素质能力还需要提高的情况下，为了加强对被征收人弱势群体权益的保护，地方政府应依法实施征收活动。本案中，征收人在对征收补偿安置方案征求意见的过程中就与被征收人签订了补偿协议，这样很可能不利于被征收人获得公平合理的补偿安置。

【实务应对】

在签订征收补偿协议时，被征收人需注意，看好协议再行签订，不要签订空白协议，不能轻信征收实施单位额外的口头承诺。签订补偿协议时，双方应当同时签字盖东，被征收人应当持有补偿协议书原件。有的征收工作人员，先让被征收人签字，以需要履行内部审核为由拿走协议书。在实践中，有将征收补偿总额分开签订几份协议书的情况，为此被征收人要用全程录音、录像等方式保存证据。

提醒被征收人注意的是，应在对于不动产征收的所有补偿项目均谈妥后，再签订补偿协议。同时，为了防止征收实施单位不能按时支付补偿款，协议中可以约定征收实施单位履行支付全部补偿款后，被征收人再行搬迁。或者约定以征收实施单位支付全部的补偿款作为征收补偿协议生效的条件。

法院审理被征收人提起的撤销征收补偿协议案件，适用《行政诉讼法》以及《合同法》的规定，要审查签订协议的主体资格、事实依据、法律依据以及征收是否遵守了法定程序等。笔者认为，法院裁判此类案件，应以征收双方当事人平等协商处理为第一原则。

【法规链接】

《征收条例》

第17条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿

包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法对被征收人给予补助和奖励。

第18条 征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第19条 对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

第21条 被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

第22条 因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费，选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

第23条 对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第25条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿全额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

第26条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的答约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第25条第1款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

第27条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

第28条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿全额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

第29条 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。