目前，新一轮全国县乡两级人大代表的选举工作已经全面展开。为了坚持党的领导，充分发扬民主，严格按照法律规定办事，保证了选举工作依法健康地进行，有必要在法律或者工作层面上对选举过程中遇到的几个问题作进一步研究和规范。

一、对人大代表能否有附加条件限制？

县乡人大代表选举过程中，一些地方对提名推荐代表候选人和代表的任职资格在法律规定之外人为设置了一些附加条件，如硬性规定必须具有大专以上文化程度，年龄在50岁以下，有相关工作经历，履职能力较强；甚至规定代表应是地方纳税大户、英雄模范人物、先进工作者等等。应当指出，这些规定与现行的法律法规是相违背的，应明确加以制止。

我国宪法和选举法明确规定：中华人民共和国年满18岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。这就是说，在我国，公民只要符合以下三个条件就有选举权和被选举权：一是具有中华人民共和国国籍，二是年满18周岁，三是依法享有政治权律。由此可以看出，凡是中华人民共和国公民，年满18周岁，只要没有被剥夺政治权利，就享有选举权和被选举权。这种选举权和被选举权包括有权选举各级人大代表、当选人大代表。这是法律赋予每个公民应有的权利，具有广泛性、普遍性、平等性，任何组织和个人都无权剥夺。因此，凡达到法定年龄的公民一般都享有选举权和被选举权，凡享有选举权和被选举权的公民都有权选举各级人大代表，并有权当选人大代表。

众所周知，我国实行的是人民代表大会制度，这一根本政治制度的本质特征，就是由人民通过民主选举产生人大代表，组成人民代表大会，再由人民选举产生其他国家政权机关。也就是说全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。在我国，县、乡两级人大代表是由选民直接选举产生的。这次县、乡两级人大换届选举，是依照选举法实行城乡按相同人口比例选举人大代表，其 目的就是为了体现人人平等、地区平等、民族平等，更好地保障公民都享有平等的选举权和被选举权。公民的选举权和被选举权，没有高低贵贱之分，不受民族、种族、年龄、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限的限制。任何以年龄、文化程度及其他非剥夺政治权权利等为条件限制，剥夺公民选举权和被选举权的规定都是违法的、无效的。

当然，享有选举权和被选举权的公民不一定都能当选人大代表。这是因为地方各级人民代表大会代表名额有限，不可能人人都能当上人大代表。也就是说人大代表是根据本行政区域所辖人口数，按照每一选区选一至三名代表确定的。所以，每几百、甚至上千人中只能产生几名代表。同时，人大代表是有任职条件的。这是由我们国家的性质和人民代表大会制度决定的。人大代表从人民群众中直接选举产生，代表人民参与管理地方国家事务，履行代表职务，必须具备必要的素质，能代表和反映人民群众的意见和呼声，维护人民的利益。这就要求人大代表要具有一定履职能力和群众基础。因此，对代表候选人和人大代表任职资格提出一些条件和要求，也是正常的，应该的。但不能以此为由，人为地设定一些附加条件，对代表的年龄、文化程度等加以限制，更不能把英模人物、先进工作者或“纳税大户”、“明星大腕”等同人大代表这一国家职务相提并论。人大代表是依照法定程序，人民自己选出的代表，必须符合人民意愿，绝不能由任何人、任何组织指派或指定。只要公民具有选民和代表条件，任何人都有资格参选，只要是依照法律规定进行的代表选举，结果都必须得到尊重。

二、公民能以“独立候选人”参选人大代表吗？

“独立候选人”这个名词是2001年以后出现的，其实，在我国，只有政党推荐和选民“联名推荐的代表候选人，没有所谓的“独立候选人”。这里的“独立候选人”是指作为一个参选的独立个体存在而已，不是通过体制安排的，而是通过个人渠道诉求的。人们常说的“独立候选人”之所以称之为“独立”，是因为他们不是由各政党、各人民团体单独或者联合推荐提名的代表候选人和正式候选人。

2011年，针对网上热炒的有人欲以“独立候选人”身份参选基层县乡人大代表。全国人大法工委负责人对此回应称：我国的县乡人大代表候选人，只有由各政党、各人民团体和选民按照程序提名推荐的“代表候选人”，经讨论，协商或经预选确定的“正式代表候选人”，没有所谓“独立候选人”，“独立候选人”没有法律依据。

这是因为，按照选举法规定，凡年满18周岁以上，没有被剥夺政治权利，都可以参选各级人大代表；但参选代表必须先由选举委员会对选民资格进行审查和确认，再由各政党、各人民团体联合提出，或者由各选区选民十人以上联名提出。

由此不难发现，公民要想取得被选举权，首先至关重要的一步是要完成选民资格的确认，即是否有资格参与选举，有无选举权和被选举权？如果难以确认，就没有资格参选，何来“独立候选人？”其次我国的各级代表候选人不是独立的，更不是自封的。虽然个人可以自荐，但必须通过组织推荐、或者由各选区选民十人以上联名提出。也就是说，如果没人联名推荐并取得选区多数选民的认可，是不可能成为代表候选人的，更不可能自荐自选自认，成为独立于法律之外的候选人。

由此可见，“独立候选人”只是社会上热炒一个名词而已，中国目前的制度不可能允许独立候选人存在的，或者不允许这个情况出现，在国内选举历史上从未有真正实现过。

有鉴于此，本人认为有必要给当前社会上、媒体上、网络上所谓的“独立候选人”下个定义，并陈述其利害，以正视听。

三、是一个渠道还是两个渠道提出代表候选人名单

选举法第二十九条、第三十条规定，各政党、团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表十人以上联名也可以推荐代表候选人；人大代表候选人的名额应多于应选代表的名额。这在法律上规定了代表候选人名单提出的两个渠道。明确赋予选民或者代表个人对代表候选人具有联合提名权，是改革开放以来我国民主政治发展的一个进步，是我国人大代表选举制度的一个重要特点。但选举法并没有规定提名代表候选人是按应选代表人数提还是按包括差额数提。现实中在一些地方，将两个渠道变成了一个渠道提出代表候选人，各政党、团体一次就把代表候选人按包括差额数提了出来，选民或者代表个人不再联合提名。这需要研究。1983年3月全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定第十条规定，每一选民推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额。地方组织法规定地方各级国家机关领导人员实行差额选举，其中第二十一条规定，主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人数，均不得超过应选名额。根据这两条法律规定的精神，各政党、团体提名的各级人大代表候选人应以不超过应选代表的名额为宜，要维护选民或者代表个人联合提名的权利。从法理角度说，人大代表的差额选举指的是选举中应提供多于应选代表名额的候选人，以便好中选优，而不是指有提名权的某一渠道提出代表候选人的名额必须比应选代表的名额多。如果提名人按照包括差额数提出代表候选人，就表达不出提名人究竟希望由谁最后当选的意思。全国人大常委会法工委1997年关于一个法律问题的答复明确说，县级以上的地方各级人大选举上一级人大代表，各政党、团体联合提名的代表候选人人数，可否超过应选名额，选举法没有规定，建议不要超过应选名额。这是对这个问题的审慎态度。

四、没有达到应选名额的应当如何处理

选举法第十八条规定，有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族应有代表参加当地的人大；第六条规定，全国人大和归侨人数较多地区的人大应当有适当名额的归侨代表。为了保证这些法律规定的落实，有关法律决定根据实际情况，具体向有关选举单位分配少数民族和归侨的代表名额。这是为了保证在国家权力机关中少数民族和归侨都有适当的代表参加，共同讨论决定国家大事，体现我国社会主义的民族关系和侨务政策。问题是在实际选举操作中，如果没有选出按照法律规定应选出的少数民族或者归侨的代表，或者当选的少数民族或者归侨代表没有达到应选的名额，应当如何处理。从法律规定的原意来讲，其他民族或者方面的候选人不能挤占少数民族或者归侨代表的名额。在实际选举中，只要该少数民族或者归侨代表候选人超过了当选代表的法定票数，尽管这可能比有的其他人得票数要低，但只要是在法律规定的名额内，就应当让该少数民族或者归侨代表候选人当选。如果该少数民族或者归侨代表候选人未获得法定的当选票数，应当在该少数民族或者归侨代表候选人中或者另提候选人中重新进行选举。王汉斌同志1983年3月在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上谈到关于换届选举几个法律问题的意见中指出，全国人大常委会分配给各省、自治区、直辖市应选的各少数民族代表名额是法律规定，必须予以保证；对中央分配到各省、自治区、直辖市应选的代表候选人以及需要照顾的华侨、妇女、党外人士等方面的比例，可以多做工作，使代表在投票时予以充分考虑。如果各选举单位或者选区都不保证法律决定规定的代表名额，不仅不利于维护有关法律决定的权威，也将会影响代表的构成和比例。当然，实际选举结果，有少也可能有多，可能在总体上代表名额的构成和比例还是平衡的，是符合有关要求的，但这似乎不能成为有的选举单位或者选区不按规定的名额保证选举的理由。

五、代表是否要在换届时全部选出

选举法第四十一条规定，获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额另行选举；另行选举时，根据在第一次投票时得票多少的顺序，按照法律规定的差额比例确定候选人名单。既然是选举，就可能出现落选的候选人超过差额数，当选人数达不到应选名额的情况，这就需要考虑另行选举，即进行第二次选举。一般来说，另行选举应当在本次人大会议上进行，如果在进行了一次另行选举仍然未选足应选的代表名额，是否再进行第三次选举，或者是在人大下次会议上再选举，则可根据实际情况而定。地方组织法在规定地方各级人大选举本级国家机关领导人员遇到当选人数达不到应选名额时，讲的是经本级人大决定，另行选举可以在本次人大会议上进行，也可以在下次人大会议上进行。从代表作为国家权力机关组成人员的地位和作用为讲，从代表的广泛性和优化代表结构来说，最好一次就将代表应选名额选够。

六、选出的代表名单可否公开宣布

选举法第四十二条规定，代表选举结果由选举委员会或者人民代表大会主席团根据本法确定是否有效，并予以宣布。选举委员会或者人民代表大会主席团根据代表选举投票后监票人、计票人对投票结果的记录，确定代表选举的结果是否有效，然后进行公布。问题是如何公布，特别是可否在媒体上公开宣布，法律没有明确规定。目前各地做法不一。党中央多次强调必须让权力在阳光下进行，以便完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。人民是国家的主人，对所在区域的人民代表大会会议有知情权，会议选举产生的人大代表应当让人民群众知道，这也是使人大代表接受人民群众监督的需要。因此，有必要公开公布代表当选的名单。当然，公布时，要讲明当选代表的资格，还要经过上一级的人大常委会代表资格审查委员会的审查。实际情况是，上一级人大常委会根据代表资格审查结果的报告确定代表资格是否有效，并在该级每届人大第一次会议前正式公布这一届代表的所有名单。

七、公民能身兼“两地人大代表”吗？

对于一个公民是否可以担任两个或者两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表问题，过去，法律没有明确规定。2015年修改的选举法对此问题作出了明确规定，即“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表”。也就是说，公民担任两地代表是为我国法律所明确禁止的，不能身兼“两地人大代表。”

当然，公民在有行政隶属关系的两个不同级地方人大同时担任人大代表，如某公民担任省级人大代表同时又是该省某县人大代表，这种情形是符合法律规定的，实践中也有相当数量同时担任多级人大代表的情况。而这里引起社会争议，应当避免和禁止的，主要是公民在无行政隶属关系的两个同级或者不同级的地方人大同时担任人大代表的情形，具体包括多种情形：（1）同时担任两个省级人大代表、同时担任同一个省的两个地级人大代表、同时担任同一个地级市的两个县级人大代表。（2）同时担任两个不同省的两个地级人大代表、同时担任两个不同地级市的两个县级人大代表、同时担任一省省级人大代表和另一省地级人大代表、同时担任一省地级人大代表和另一省县级人大代表、同时担任一省地级人大代表和另一省县级人大代表。（3）同时担任同一个县两个乡级人大代表、同时担任不同的县的两个乡级人大代表、同时担任一县县级人大代表和另一县乡级人大代表。

为了避免和防止实践中再出现“身兼两地代表”的问题，在各级人大代表的选举中，要按照选举法的有关规定，作好代表候选人的提名推荐工作，推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况；接受提名的代表候选人应向选举委员会或者大会主席团如实提供个人的基本情况，包括是否担任两地代表的情况，以便选举组织掌握依法处理，也使选民或者代表了解情况，慎重提名推荐代表候选人。选委会在选民登记和审查选民资格过程中，要严格掌握政策界限，不允许公民在户籍地和居住地同时进行登记参选；对于已经当选的两地代表，应当按照选举法第五十二条关于代表辞职的规定，由代表本人提出辞去其中一个代表职务；如果代表拒不辞职的，按照选举法第四十七条、第四十八条、第四十九条、第五十条规定的程序，原选区或者选举单位可以罢免。