摘要：把积极因素转化为发展实绩

党的二十届三中全会强调，必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。日前召开的中央经济工作会议，对下一步宏观调控基调怎么定、政策工具怎么用、任务工作怎么做给出了清晰说明，具有纲举目张的作用。

会议总结2024年经济工作，指出全年“经济运行总体平稳、稳中有进，高质量发展扎实推进，经济社会发展主要目标任务即将顺利完成”；分析当前经济形势，指出“外部环境变化带来的不利影响加深”，经济运行仍面临不少困难和挑战，但经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变；部署2025年经济工作，强调“实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求”“防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好”。

会议要求“明年要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合”，具体举措包括首次实施“更加积极的财政政策”以及将连续实施了14年的“稳健的货币政策”改为“适度宽松的货币政策”。这是近年来宏观调控基调发生的重大变化，预示着宏观政策将更加积极有为。这是党中央从战略和全局高度审时度势、综合考量作出的重大决策部署，既锚定推动高质量发展、推进中国式现代化目标任务，坚持以往宏观调控中的成功经验和合理做法，又充分考虑新形势下面临的机遇挑战，充实完善政策工具箱，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。

「加大调节力度」

财政政策的基调从“积极”转为“更加积极”，意味着2025年财政政策会加大逆周期、跨周期调节力度，通过实施更加给力的财政政策，对冲外部不确定性带来的不利影响，提振经营主体信心、增强经济内生增长动力，为经济稳中有进、回升向好提供支撑。

一是提高财政赤字率，传递财政政策加大力度信号。

运用财政赤字对政府收支缺口进行调节，是宏观调控的重要手段。财政赤字率的高低，在一定程度上反映了财政政策的积极程度。中国历来根据宏观调控需要，合理、审慎确定赤字率水平。自2008年以来，我们一直采取积极的财政政策，赤字率大多保持在3%以下。2020年至2023年，面对内外部严峻冲击，连续三年赤字率突破3%。特别是，2023年增发1万亿元国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，当年财政赤字率从3%提高到3.8%左右。2024年，赤字率按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年初预算增加1800亿元，并发行超长期特别国债，新增专项债券规模，保持必要支出强度。

要保持一定的财政支出力度，提高赤字率愈发具有现实必要性。从国际比较看，中国政府的债务水平显著低于西方主要发达经济体以及其他新兴市场国家。特别是，中央财政还有较大的举债空间，为提高财政赤字率提供了较大的操作空间。一段时间以来，增加赤字主要通过发行国债等方式进行，且中央政府通过转移支付有意识地增强地方财力，进而扩内需、保民生。下一步，我们将根据形势变化，适时适度提高赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。

二是加大财政支出强度，加强重点领域保障。

一方面，增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）项目和“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）政策实施。在今年的1万亿元超长期特别国债中，7000亿元用于“两重”领域，3000亿元用于“两新”领域，政策实施成效明显：汽车更新520多万辆，家电换新4900多万台，老旧设备更新200多万台（套），开展1465个重大项目建设，有力支撑全年经济增长。

在此基础上，预计明年超长期特别国债发行规模会进一步扩大。“两新”方面，明年支持“两新”的超长期特别国债资金会大幅增加，更多市场需求广、更新换代潜力大的产品和领域将被纳入政策支持范围。同时，进一步优化政策实施机制，加强跟踪问效，提高资金使用效益。“两重”方面，既强化“硬投资”，聚焦新质生产力发展、城乡融合发展、区域协调发展、人口高质量发展等，增加安排超长期特别国债，优化资金投向，加快推进重大战略实施和重点领域安全能力建设，也搞好“软建设”，坚持项目建设和配套改革相结合，不断完善相关政策、规划和体制机制，进一步完善投入机制，提高投入效率，解决当前与长远的矛盾和问题，努力办成一系列大事难事。

此外，财政部门曾表示，将发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本。这不仅有助于提升银行稳健经营能力，还可以进一步发挥资本的杠杆撬动作用，增强信贷投放能力，加大服务实体经济发展的力度。

另一方面，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。根据中央经济工作会议精神，明年新增专项债额度预计将进一步增加。其中，8000亿元明确用于置换存量隐性债务。由于法定债务利率低于隐性债务利率，相关举措对于化解地方债务、腾挪政策空间、确保财政可持续将发挥积极作用。

为了持续用力推动房地产市场止跌回稳，有关部门研究出台利用专项债收储闲置存量土地、新增土地储备和收购存量商品房用作保障性住房等政策。这有利于促进土地市场的供需平衡，缓解一些地方政府和房地产企业的流动性问题和债务压力，也有利于增加保障性住房来源，增进民生福祉。明年，该项工作会受到重点关注，更多政策细则有望出台。

三是优化财政支出结构，惠民生、促消费、增后劲。

近年来，财政部门持续优化财政支出结构，综合运用各种政策工具，着力激发有潜能的消费，持续加强基础性、普惠性、兜底性民生建设。中央经济工作会议提出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。下一步，提振消费的一个重点是把促消费与惠民生更紧密结合起来，有必要通过加大财政对终端消费直接投入、提升社会保障水平等方式，推动居民收入稳定增长。同时，做好提高城乡居民医保财政补助标准、提高城乡居民基础养老金等工作。

「引导预期形成」

为应对2008年国际金融危机，中国首次采取了“适度宽松”的货币政策。2011年以来，货币政策则长期保持“稳健”的基调。此次货币政策取向再次调整为“适度宽松”，体现了相机抉择的特点，是依据国内国际整体经济形势作出的科学判断，目的是为推动经济持续回升向好和高质量发展营造良好的货币金融环境。

“适度宽松”在总体稳健略偏宽松的“支持性”货币政策立场基础上，释放出更加积极、明确的政策信号。它表明，要强化逆周期调节，通过进一步降准降息等手段，为经济注入更充足的流动性，并加大对重点领域和薄弱环节的金融支持力度，降低融资成本，激发经营主体的积极性，引导预期形成，推动经济持续回升向好。

一是发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，保持流动性充裕。

今年11月末，社会融资规模存量为405.6万亿元，同比增长7.8%；广义货币（M2）余额311.96万亿元，同比增长7.1%；居民部门存款余额接近150万亿元。前三季度，中国GDP比上年同期增长4.8%，全年有望实现5%预期目标。11月，全国居民消费价格同比上涨0.2%，连续保持较低水平。这既反映了经济稳中有进的基本态势，也反映出国内需求不足等挑战。目前，存款准备金率平均水平为6.6%，还有进一步降准的空间。

除总量工具外，央行推出近20种结构性货币政策工具，发挥精准滴灌、杠杆撬动作用的工具，引导支持金融机构加大对重点领域和薄弱环节的信贷投放，降低企业融资成本。下一步，结构性货币政策工具将会更频繁地使用。这既有助于保持流动性充裕，又能通过控制货币总量来保持物价稳定，防止通货膨胀。

二是引导银行满足有效信贷需求，增强信贷增长稳定性。

近年来，银行业不断加强对实体经济的信贷支持。2024年11月末，对实体经济发放的人民币贷款余额为251.69万亿元，同比增长7.4%；对企（事）业单位的新增贷款中，超七成是中长期贷款。

多年来，中国融资结构以间接融资为主，银行信贷在支持实体经济融资方面发挥至关重要作用。下一步，要坚持金融服务实体经济的根本宗旨，健全做好金融“五篇大文章”政策框架，引导商业银行持续优化信贷结构。同时，强化利率政策执行和传导，促进社会综合融资成本稳中有降。

应当看到，进一步降息会面临银行业净息差不断收窄的问题。中国人民银行已采取多项措施疏通利率传导机制，稳定银行业净息差。下一步，应持续推进利率市场化改革，维护市场竞争秩序，改善利率政策传导，在促进社会综合融资成本稳中有降的同时促进银行业长期可持续发展。

三是保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

当前，全球经济和金融环境复杂多变，人民币汇率走势受到美联储降息前景、中国国际收支平衡以及外汇市场资金供需状况等多方面因素影响。由于预期的不一致，短期内可能存在一定波动。

通常，一国采取相对宽松的货币政策会引发本国货币贬值。但随着中国经济持续回升向好，外贸展现强大韧性，经济基本面对汇率有支撑作用，市场对人民币汇率信心会更足。同时，中国拥有3.2万亿美元的外汇储备，为保持人民币汇率稳定提供了坚强后盾。针对可能出现的汇率波动，相关部门需加强预期管理，重点帮助外贸企业提升应对汇率风险的能力。

四是探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能。

近期，中国人民银行推出了一系列创新性货币政策工具，包括证券、基金、保险公司互换便利以及股票回购、增持再贷款等，支持资本市场发展，从而为金融结构优化、经济转型发展提供新动能。与之相伴，还需注重防范系统性金融风险，维护金融市场稳定，避免引发市场流动性泛滥以及“脱实向虚”。

进一步看，宏观政策和微观政策、财政政策和货币政策、经济政策和非经济性政策等都应加强协调配合，打出有力有效的组合拳，努力把各方面积极因素转化为发展实绩。

（作者：中国人民大学财政金融学院党委副书记、中国财政金融政策研究中心教授 罗煜）