【要旨】

合伙企业组建失败后，合伙各方当事人争夺即将取得的土地使用权的争议，属于合伙企业内部的合同纠纷，不是土地管理法第十六条所指的土地权属争议。政府将该纠纷作为“土地权属争议”进行处理，并作出土地使用权不属于该合伙企业的行政裁决的行为，属于行政滥用职权行为。

【案情】

原告甲公司。

被告A县政府。

第三人乙公司。

2003年5月，A县B镇政府为了招商引资，责成其开办的国有企业第三人与外地商人王丙口头约定合伙实施黄原胶生产项目建设：由王丙注册成立甲公司即本案原告，并负责提供生产专利技术和生产设备；第三人负责以原告的名义在A县B镇C村征用36.6亩土地，并按照王丙提供的图纸建设厂房。

其后，第三人、王丙分别投资在前述土地上建设了厂房和其他生产用设施。

2003年10月18日，A县国土局以原告擅自占用耕地建厂房，违反了土地管理法第二条第三款和第四十三条之规定为由，依据该法第七十六条和土地管理法实施条例第四十二条之规定，对其作出了罚款73347元的行政处罚决定。

2003年11月，由第三人出资，以原告的名义，分别向A县政府有关部门交纳了土地出让金、青苗补偿费、耕地占用税、契税、土地使用费、土地开垦费等共计300多万元。2004年2月10日，第三人又以原告的名义，向A县国土局缴纳了前述罚款73347元。

2003年12月12日，甲公司成立。其注册资金共1000万元，其中923万元系从某银行转借，验资后即抽回归还。

2005年3月13日，原告给第三人发函：“我公司与你处合伙建设黄原胶生产项目，自2003年5月至今近3年，你处未将该项目的土地、房产证及相关手续办到我公司名下，水、电、路未通，致使土地、厂房的合法性不能确定，生产设备无法安装，投资方撤回投资，给我方造成了重大损失。为此，我方郑重通知你处：解除与你处的黄原胶合伙项目，赔偿给我方造成的全部经济损失。”2006年6月13日，第三人函复原告：“甲公司（王丙）：……双方合同解除后，已不存在合伙关系。为此，我单位郑重通知你公司，限你公司自接到本通知之日起15日内撤离我厂区，并负责赔偿给我单位造成的全部经济损失。”

2006年5月23日，第三人向A县国土局申请将前述36.6亩土地的使用权名称由原告变更为第三人。

2006年5月26日，S省政府对被告作出批复，以其“2001年至2003年因工业建设违法占用土地……已依据有关法律、法规进行了处理”为由，“为完善用地手续”，同意将包括本案争议土地在内的348284平方米农用地（全部为耕地）转为建设用地。

其后，原告以被告不履行对其颁发国有土地使用权证书的法定职责为由，向T法院提起诉讼，但又于2006年10月22日撤回了起诉。

2006年12月3日，第三人向A县国土局提出了土地权属争议处理申请，请求将其“实际支付各种款项的”前述36.6亩土地的使用权确定给自己。

2007年5月22日，被告作出《土地权属争议处理决定》（以下简称《处理决定》）:申请人乙公司（第三人）；被申请人甲公司（原告）……被告认为，该宗土地是争议双方为建设黄原胶项目而违法占用的，双方已解除了合伙关系，黄原胶项目已无法实施，且未签订土地使用权出让合同，未依法取得该宗土地的使用权。为此，依照土地管理法第十六条、第五十六条的规定，被告决定：双方争议的36.6亩土地的使用权既不属于申请人乙公司，也不属于被申请人甲公司，该宗土地为政府储备土地。

原告不服，依法向D法院提起行政诉讼，诉称：（1）《处理决定》缺乏事实根据和法律依据。首先，本案涉及的土地并不存在权属争议。该宗土地从立项审批、用地规划许可、呈报使用手续、交纳相关费税等全部都是以原告的名义进行的，所有政府及其相关部门的审批手续也都是针对原告的，土地使用权人明确、清晰，从未有其他单位或者个人以自己的名义申请使用该宗土地。存在权属争议是政府作出土地权属争议处理的前提条件，被告仅凭与本案涉及土地的使用权毫无关系的第三人的申请即作出《处理决定》，没有事实根据和法律依据。其次，根据被告在《处理意见》中的观点，原告与第三人均未取得土地使用权，既然如此，就不存在权属争议。被告作出处理违反了《土地权属争议调查处理办法》第十条、第二十条的规定。如果原告未取得土地使用权，则其使用土地属违法占地，应按照相关法律规定以违法占地处理；如已经取得土地使用权，则应适用收回国有土地使用权的程序。被告以解决土地权属争议的方式处理没有法律依据。（2）被告作出《处理决定》程序违法。在不存在权属争议前提下，被告对第三人的申请不应受理。（3）被告作出《处理决定》的理由不能成立。原告虽至今未取得土地使用权证，但是被告所属国土局已按照违法占地对原告作出处理，责令原告补办手续并予以罚款。原告已经缴纳了罚款，并按照被告要求补办了相应手续，先后交纳土地出让金、土地管理费、土地开垦费、耕地占用税、契税等共300多万元，被告也已经将原告使用该宗土地的手续呈报省国土资源厅并已获批复同意。被告在收到省厅批复后，应当向原告颁发国有土地使用权证，原告已经事实上取得了该宗土地使用权；至少，该宗土地使用权手续正在依法办理中，而被告正是负有经办手续法定职责的机关，对原告取得的以上许可手续被告是明知并且认可的，被告认定原告未依法取得该宗土地使用权证据不足。（4）被告作出《处理决定》严重侵害原告的信赖利益，且不具有合理性，显属滥用职权。如前所述，原告已经按照被告要求交纳了费用、补办了手续，投入巨资进行了前期建设，被告作出的处理决定未考虑原告的信赖利益，违反《行政许可法》的规定，任意作为、反复专断，已构成滥用职权。综上，《处理决定》不具有合法性、合理性，依法应予撤销。

被告辩称：原告和第三人均主张该争议土地的使用权，被告按土地权属争议处理，符合土地管理法和《土地权属争议调查处理办法》的规定。争议土地是在原告注册成立之前第三人为与王丙合伙建设黄原胶项目而违法占用的，虽然省政府已批复同意将该宗土地由农用地转为建设用地，但因双方已解除合伙合同，且双方均未与国土资源局签订土地使用权出让合同，未取得土地使用权，因此，被告依照土地管理法的相关规定，作出该争议土地既不属于第三人，也不属于原告，而为政府储备土地的决定是合法、正确的。综上，请求维持《处理决定》。

第三人述称：争议土地的用地手续虽然是以原告的名义申报办理的，但“土地出让金、土地管理费”等各项税费均系第三人直接交纳，生产厂房、管道设施等亦均系第三人直接投资建造。现在，双方合伙合同已经解除，第三人请求将争议土地的使用权变更确定在自己的名下，是还原事实的本来面目。因此，请求维持《处理决定》。

【分歧】

案件审理过程中，合议庭一致认为，《处理决定》是违法的具体行政行为，但对于其违法行为的性质，则存在分歧：

一种意见认为，被告行为属违反法定程序。原告与第三人之间不存在土地权属争议，被告不应受理第三人的申请。被告予以受理并作出《处理决定》属违反法定程序。

第二种意见认为，被告行为属适用法律、法规错误。土地管理法第五十六条并未规定在投资建设项目无法实施，投资人未签订土地使用权出让合同的情况下，就可以作出争议土地的使用权不属于争议双方的处理决定。

第三种意见认为，被告行为属行政超越职权。本案的争议是企业内部各民事主体之间争夺企业土地使用权的纠纷，依法应当通过调解、仲裁或者诉讼的途径解决，不属于人民政府裁决处理的土地权属争议的范围，被告予以受理并作出《处理决定》属行政超越职权。

第四种意见认为，被告行为属行政滥用职权。

【点评】

析一起土地行政裁决行为的违法性

笔者持第四种意见。

一、被告行为符合行政滥用职权行为的特征

行政滥用职权是指，行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使权力造致显失公正的行政违法行为。其特征有:（1）发生在自由裁量权限范围之内；（2）表现为不正当地行使权力；（3）造成了显示公正的后果。

本案中，依法处理土地权属争议是土地管理法第十六条赋予作为县级人民政府的被告的自由裁量权，其符合行政滥用职权行为的第1个特征。下面，着重对本案符合行政滥用职权行为的第2、3个特征进行分析。

（一）关于被告行使权力的正当性问题

被告受理了不属于土地权属争议的申请，作出了土地使用权不属于正处于行政审批过程中的被审批人的原告的裁决，非但不能解决第三人与原告（实际上是王丙）之间的民事争议，反而由于行政权力的介入，使民事争议处理起来更加复杂，这是明显的不正当行使权力的表现。

1、第三人与原告（实际上是王丙）之间的争议是合伙企业内部的合同纠纷，不属于土地管理法第十六条所指的土地权属争议。土地管理法第十六条所指的土地权属争议，是指两方或者两方以上的民事主体之间，因已经依法取得的土地所有权或者使用权而发生的争议。本案中，第三人和王丙之间是合伙合同关系，双方分别投资在前述土地上建设了厂房及其他生产用设施，第三人还支付了土地出让金、青苗补偿费及其他有关税费。案发时，合伙企业的土地使用权已经省政府批复办理了农用地转用手续，正在行政审批过程中。其后，合伙企业合伙失败，合伙双方当事人第三人和王丙因均欲单独控制即将取得的合伙企业的土地使用权而发生争议。

2、本案的土地使用权正在行政审批过程中，只需依法审批、登记、发证即可确定权利人，无需裁决。2003年10月18日，在A县国土局对原告作出的行政处罚决定中，只是对原告予以罚款，并未对“擅自占用耕地”建设的“厂房”予以拆除或者没收，也就是说，政府部门允许了违法建筑的继续存在；2004年2月10日，第三人以原告的名义，向A县国土局履行了前述处罚决定；2003年11月，政府有关部门又收取了第三人以原告名义交纳的土地出让金、耕地占用税、契税、土地使用费、土地开垦费等共300多万元；2006年5月26日，在S省政府对被告作出的批复中，又以“因工业建设违法占用土地……已依据有关法律法规进行了处理”为由，“为完善用地手续”，同意将包括本案争议土地在内的农用地（全部为耕地）转为建设用地。以上事实，均说明虽然原告的土地的使用权正在行政审批过程中，但包括被告在内的有关政府及其部门对原告使用土地的合法性（通过罚款、补办用地手续，使违法占地转变成了合法用地）是明确予以认可了的。既然如此，被告需要做的工作，只是把行政审批程序进行下去，通过登记、发证确定土地使用权即可，根本不应按照土地权属争议的处理程序作出裁决。

3、根据被告所适用的法律，亦不能推导出其作出的结论。被告作出《处理决定》的法律依据是土地管理法第十六条、第五十六条的规定，而该规定并未规定在投资建设项目“无法实施”，投资人“未签订土地使用权出让合同”的情况下，就可以作出争议土地的使用权不属于“争议”双方，而属于政府储备土地的处理决定。

4、《处理决定》使矛盾更加复杂。《处理决定》非但不能达到解决民事纠纷的目的，反而在民事纠纷之外又增加了一层行政争议——原告已经交纳的税费如何处理？原告投资建设的建筑物如何处理？从而使问题更加复杂化。

（二）关于被告行为后果的显失公正问题

信赖保护原则是行政法的一项重要原则，它是指行政相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。本案中，被告所属有关部门已经收取了原告的有关土地使用税费，原告已经投资进行了部分建设，省政府亦已作出了农用地转用批复。按照正常的行政审批程序，被告下一步需要做的工作，就是对原告登记、发证，明确土地使用权。其间，即使在土地审批过程中出现了应当停止审批程序的法定事由，被告也应当在对原告的合法损失（比如已经交纳的土地出让金及其他各项税费，建筑物投资等）予以补偿的情况下，再依法作出停止审批的决定。而被告无视原告的信赖利益，仅仅基于第三人的申请，即作出了土地使用权不属于原告的《处理决定》，使原告在该宗土地上的投资无法获得任何收益，违背了行政行为应当遵守的信赖保护原则，因而是明显不公正的具体行政行为。

二、对其他分歧意见的批评

1、违反法定程序，是指行政主体在行政行为过程中违反了法律规定作出行政行为的方式、步骤、顺序和时效。本案被告的违法行为性质之所以不能定为违反法定程序，是因为违反法定程序的适用前提是依法应当作出行政行为。而本案中，依法被告就不应受理第三人的申请，更不应作出《处理决定》。

2、适用法律、法规错误，是指被诉具体行政行为适用了不应适用的法律、法规规范，或者没有适用应当适用的法律、法规规范。本案被告的违法行为性质之所以不能定为适用法律、法规错误，是因为适用法律、法规错误的适用前提是执法目的是正当的。而本案中，被告受理了依法不应予以受理的申请，执法目的出现了偏差，无论适用什么法律、法规，都不可能（实际上是不应该）作出本案《处理决定》。

3、行政超越职权，是指行政主体超越其法定行政职能（权能和权限）的违法具体行政行为。被告处理了依法不应由其处理的争议，貌似行政超越职权，但是，我们将其与行政滥用职权的特征予以分析区别后就会发现，本案亦不能定为行政超越职权。行政滥用职权行为在表面上是符合行政行为构成要件的，从主体、权限、程序、内容上均符合法律规定；而行政超越职权是不符合行政行为构成要件的，即权限不合法。本案中，依照土地管理法第十六条的规定，被告作为县级人民政府，是具有处理土地权属争议的法定职责的，因而《处理决定》在表面上是符合行政行为构成要件的。

【后语】

本案是一起典型的地方政府招商引资失败案。

近年来，一些地方政府违背法律的规定和客观规律的要求，为了发展地方经济而盲目招商。他们信奉只要“栽下梧桐树”，就一定能够“引来金凤凰”。于是乎，各地争相出台了十分诱人的投资政策——诸如无偿为外商提供地皮，无偿建起厂房，水、电、路、暖、气等通到门前，为其银行*款提供帮助等等。但是，对于外商的资信情况、其投资项目的可行性等，则往往缺乏必要的调查研究。策略上的盲目性，必然带来失败的结果。招商失败后，不是依靠法律手段解决善后问题，而是再次用非法的行政手段进行干预，只能以再次的失败而告终……本案的教训，足以使盲目招商的地方政府官员们引以为戒！