裁判要旨：原国家工商行政管理局《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条第三项规定，企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件：（三）由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更申请书。二审法院认为在变更登记之前，作为拟任法定代表人无权签署变更登记申请书以及修改后章程或章程修正案的观点缺乏法律依据，该观点不能作为认定市场和质量监督管理局变更登记违法的理由。

案例索引：《杨杰、美国新都兴业有限公司质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)再审案》【（2017）最高法行申4779号】

争议焦点：企业法人申请办理法定代表人变更登记需要原法定代表人签字吗？

裁判意见

最高院认为：

一、关于起诉期限的审查和判定问题

起诉期限是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件之一，超过起诉期限提起诉讼且无正当理由的，即丧失寻求司法救济和保护的机会，人民法院将依法裁定不予立案或者驳回起诉。行政诉讼起诉期限制度的设立，旨在督促行政相对人或利害关系人及时提起诉讼、救济权利，维护行政行为效力，保障行政法律关系稳定，维系正常的社会管理秩序。本案被诉行政行为分别是景德镇市商务局于2011年5月30日作出的批准股权转让行政许可行为和景德镇市监局于2011年6月7日作出的股权和法定代表人变更登记行为。因景德镇市商务局和景德镇市监局作出上述被诉行政行为时未告知诉权或起诉期限，根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第二款规定，本案应适用2年的起诉期限，即新都公司至迟应分别于2013年5月30日、6月7日前提起诉讼，均未超过法定期限，而新都公司向一审法院提交起诉状的时间为2012年2月份，并未超过上述解释规定的起诉期限。一、二审法院认定新都公司提起本案诉讼未超过法定起诉期限具有事实和法律依据，本院予以支持。

二、关于多个行政行为的立案和审理规则问题

公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当遵循行政诉讼法关于立案条件的具体规定，同时也要符合行政诉讼立案程序的惯常要求。通常情况下，除行政诉讼法规定的复议维持共同被告案件以及行政诉讼附带赔偿案件外，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当遵守“一案一诉”的基本原则，即对一个行政行为不服提起诉讼，人民法院审查符合立案条件的，应赋一个案号、立一个案件、作一项裁判；对于同时起诉两个及两个以上不具有直接关联性的行政行为，经审查均符合立案条件的，人民法院应当分别立案、分别审理、分别裁判，不宜无条件、无原则的进行统一审理，更不能作出合一裁判。这不利于人民法院审查职能作用的充分发挥，也有碍于行政审判效率的有效提升，有时还会使行政案件裁判方式的选择适用陷入困境。根据本案查明情况，新都公司起诉的对象分别是景德镇市商务局于2011年5月30日作出的股权转让行政许可行为和景德镇市监局于2011年6月7日作出的股权和法定代表人变更行政确认行为。虽然上述行政行为之间存在先后关系，即前者行政许可是后者行政确认的前置条件，后者需以前者为依据和前提。但是，二者毕竟属性不同，分涉不同法律规范调整，审查程序和方法上也有所不同，因此，应当分别予以立案并作出相应的裁判。一、二审法院对此未予审查处置似有不妥，但鉴于各方当事人历次诉讼中均未提及，且该事项并非属于法定的再审事由，再行调整已无实际必要，故本院在此予以指正。

（三）关于公司变更登记行为的法律性质和审查模式问题

公司依法设立以后的存续期间，因公司股东、法定代表人、名称和住所地、注册资本和经营范围等变化，公司登记机关会对公司登记事项进行相应的变更登记。作为公司登记的一种法定种类，公司变更登记的性质取决于公司登记的性质。而关于公司登记的行为属性，在《中华人民共和国行政许可法》（下称行政许可法）颁布实施前，存在较大争议，存在行政确认说和行政许可说两种基本观点。但随着行政许可法的全面实施，该法第十二条第五项明确规定：“下列事项可以设定行政许可：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。”该条规定从法律上宣告了公司登记的行政许可性质。既然公司登记属于行政许可事项，那么针对公司登记事项的变更登记原则上也应当属于行政许可，需要遵循行政许可法的规定。

作为一种依申请的行政行为，公司变更登记包括当事人申请和登记机关受理、审查、登记、造册、颁证等多个环节。其中，公司登记机关的审查是诸多环节中最为关键和最为重要的一环，直接决定着登记申请能否得到准许，登记程序能否顺利进行，登记目的能否有效实现。所谓变更登记审查，是指登记机关对公司提出的变更登记申请是否符合法律、行政法规的规定依法进行审查的活动。关于公司变更登记的审查问题，一般有形式审查说和实质审查说两种观点。大体上，形式审查说认为，行政许可机关在实施许可时仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式负有审查职责，对申请材料真实性不作审查，也不对申请材料真实性承担责任。实质审查说则主张，行政许可机关在实施许可时应当对申请材料是否真实有效进行核实，以确保许可的合法有效。不同的审查学说反映不同的审查标准，代表着不同的价值取向：形式审查重在突出登记效率，实质审查旨在强调交易安全。上述两种变更登记审查模式均具有其合理内核，尤其是随着国家治理能力和治理体系的进步和商事制度改革的深入，公共服务需求渐趋紧迫，行政管理扁平化趋势越发明显的现实背景下，无论是形式审查还是实质审查均难以适用公司登记实践需要，无法满足公司登记案件审判的现实需求。为此，必须适时对公司变更登记的审查模式作出调适，在借鉴吸收现有审查模式合理成分基础上，用“法定条件审查说”指导公司变更登记工作实践。所谓“法定条件审查说”，主要是指公司登记机关根据《中华人民共和国公司法》和《公司登记条例》等法律法规的规定，审查相关主体的变更登记申请，如申请人提供的书面材料能够成立，不存在表面上不符合规定之处，则予以变更登记；相反，如申请人提供的书面申请材料存有疑点或者不能确定，则不予变更登记。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条规定，登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。该条规定确定了以下几个问题：一是登记机关必须对申请材料真实性进行审查；二是对申请材料真实性的审查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或错误之处；三是如果登记机关无法得出真实或虚假的结论，则需要进一步核实，申请人必须配合；四是登记机关无法得出是否真实结论的，可以不予变更登记。或者完善和补充材料后再提出申请；五是登记机关可以判断申请材料本身是否合法、有效，但对申请材料记载的内容是否合法、有效无法作出实质判断，只能是形式上的判断。上述座谈会纪要较为全面系统地提出了包括变更登记在内的公司登记的一般审查模式，即法定条件审查模式。这种模式既是登记机关在变更登记审查时应当遵循的工作方式，也是人民法院审理公司登记行政案件所应遵循的审查思路。

四、关于股权转让批准行为和股权、法定代表人变更登记行为的审查问题

《中华人民共和国外资企业法》第十条规定，外资企业分立、合并或者其他重要事项变更，应当报审查批准机关批准，并向工商行政管理机关办理变更登记手续。可见，我国对外资企业重要事项的变更实行许可和登记双重审查制度，在保障外资企业投资人合法权益的同时最大限度维护国家利益和社会公共利益。外资企业股权转让批准系依申请作出的行政许可行为，批准机关应当按照《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国外资企业法》及相关法规、规章的规定履行审查职责。原外贸部和国家工商行政管理局1997年《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条规定，由于本规定第二条第一、二项原因需要变更股权的，企业应当向审批机关报送下列文件：（一）投资者股权变更申请书；（二）企业原合同、章程及其修改协议；（三）企业批准证书和营业执照复印件；（四）企业董事会关于投资者股权变更的决议；（五）企业投资者股权变更后的董事会成员名单；（六）转让方与受让方签订的并经其他投资者签字或以其他书面方式认可的股权转让协议；（七）审批机关要求报送的其他文件。第十条规定，股权转让协议应包括以下主要内容：（一）转让方与受让方的名称、住所、法定代表人的姓名、职务、国籍；（二）转让股权的份额及其价格；（三）转让股权交割期限及方式；（四）受让方根据企业合同、章程所享有的权利和承担的义务；（五）违约责任；（六）适用法律及争议的解决；（七）协议的产生与终止；（八）订立协议的时间、地点。本案中，盛都公司在向景德镇市商务局申请办理股权转让批准手续时，虽然提交了外商企业审批受理表、盛都公司章程、股权转让协议、关于股权变更报告、2011年盛都公司三份董事会决议、盛都公司营业执照复印件、授权委托书、公证书、个人经济报告、杨杰身份法律证明、市商务局以前作出的两份批准证书、市商务局同意股权转让的批复、外商企业批准证书等材料。但是，没有作为投资者的新都公司签字或盖章的股权变更申请书，仅有盛都公司盖章提交的股权变更申请书，然而盛都公司并非是投资者；同时，作为股权变更表征的股权转让协议书的内容极为简单，欠缺交割期限及方式、违约责任、受让方权利义务等多项法定内容，与前述规章的内容要求相差甚远。而按照法定条件审查的要求，上述材料的缺失和股权转让协议内容的失范，应当足以引起作为行政许可机关的景德镇市商务局登记人员的关注和重视，其应在办理股权转让可时进行询问和核实，同时也是许可机关应尽的合理注意义务。而在此情形下，景德镇市商务局仍然作出同意盛都公司股权转让的批复，属于未尽到审查职责的违法许可行为。一审法院判决驳回新都公司的诉讼请求适用法律法规错误。二审法院审理后判决撤销有事实和法律依据。

《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条规定，公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。未经变更登记，公司不得擅自改变登记事项。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。本案中，盛都公司在向景德镇市质监局申请变更登记时，提交了变更登记申请书、登记审核表、执照正副本、委托书、申请报告、股东会决议、董事会决议、章程、验资报告、股东的资格证明、住所证明、前置审批文件、股东名录、董事、监事、经理的身份证明、法定代表人登记表、股权转让协议等材料。因作为前置审批文件的景德镇市商务局所作的同意股权转让批复已被判决撤销，股权转让和法定代表人变更登记已不具备法定条件，二审法院据此判决撤销股权转让和法定代表人变更登记符合法律规定。

原国家工商行政管理局《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条第三项规定，企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件：（三）由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更申请书。二审法院认为在变更登记之前，作为拟任法定代表人的杨杰无权签署变更登记申请书以及修改后章程或章程修正案的观点缺乏法律依据，该观点不能作为认定景德镇市市场和质量监督管理局变更登记违法的理由，本院在此予以指正。

五、关于公司变更登记案件裁判方式选择问题

行政行为一经作出即生效。公司登记事项发生变更登记后，公司相关登记内容已经发生变更，并在此基础上进行了经营活动，产生的权益或损失，形成了新的权利义务，而且公司的经营也可能发生了重大变化，甚至已经有善意第三人介入其中。因此，人民法院在对公司变更登记案件作出裁判时，不能简单地作出肯定性或否定性的判决，必须全面考虑变更登记的具体内容、重要程度以及变更登记后的公司存续和经营情况等多种因素，灵活运用撤销判决、变更判决、驳回诉讼请求判决，既依法作出评判，又要兼顾公司的经营稳定和长远发展以及相关当事人的合法权益。本案中，盛都公司由新都公司全资设立并由新都公司委派相关人员从事经营管理活动；后经变更登记，盛都公司股权结构发生重大变化，新都公司将持有盛都公司的股份全部转让于杨杰，杨杰成为唯一股东并接管公司，从事相关经营管理活动；二审判决撤销股权转让批准和股权、法定代表人变更登记后，杨杰又退出公司管理，新都公司再次接管公司进行经营。以上过程表明，盛都公司因股权转让和变更以及法院的裁判，多次发生内部治理结构变化，导致盛都公司事实上处于极不稳定的经营状态，不符合公司法设立公司和公司登记管理法规的立法目的，不利于公司的实际经营和长远发展，也无助于实现股东、投资人以及公司职工利益的最大化保护。有鉴于此，本院认为，在二审法院已判决撤销变更登记情况下，在再审申请人杨杰无充分证据证明其主张的基础上，不宜再行撤销二审法院生效判决，避免使公司登记事项长期变动，维护公司正常的经营秩序。

同时，本案名义上是因股权转让行政许可和登记引发的行政争议，而实质是以杨杰为代表的一方投资人和以陈托黎为代表的一方投资人之间形成的投资权益争议，本质上属于民事权益纠纷，通过民事诉讼解决彼此间的权益纠纷似为最佳选择。二审法院已判决撤销景德镇市商务局作出的股权转让许可行为和景德镇市质监局作出的股权和法定代表人变更登记行为，盛都公司相关登记事项已恢复至变更登记之前状态，并由陈托黎委托和指派相关人员对盛都公司实施经营和管理。现杨杰欲通过申请再审方式达到再次变更相关登记事项的目的，而在本案审查过程中，杨杰与新都公司争议的实质仍然集中在盛都公司股权比例问题，而解决该问题直接的、有效的方式是民事诉讼，即通过民事诉讼解决彼此对盛都公司所享股权之份额。据此，杨杰通过申请行政案件再审的方式以实现股权变更和投资权益维护，似有舍近求远之嫌，权利救济实效性不足，也无助于盛都公司开展正常经营活动。

事实上，在本案审查过程中，美国华辉发展公司以盛都公司为被告、以新都公司和杨杰为第三人已向一审法院提起民事诉讼，要求确认其享有盛都公司100%股权份额。经审理，一审法院已判决确认美国华辉发展公司享有盛都公司87.12%的股权。美国华辉发展公司等实际权利人可待该民事判决生效后，依照《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国公司登记管理条例》等法律法规规定向批准机关和登记机关申请办理变更登记，此系解决各方投资人投资权益纠纷行之有效的方式。

综上，景德镇市商务局、景德镇市监局在作出股权转让许可和股权、法定代表人变更登记时，未尽到法定的审查职责，审查程序存在违法，二审法院判决撤销有事实和法律依据。