引言

因政策变化、规划布局调整，众多“高污染、高耗能”的企业面临转产、搬迁、关停、破产，遗留了诸多环境问题。由于环境问题具有隐蔽性、长期性、复杂性的特点，加上部分行政机关怠于监管履职，某些企业造成的污染当期未产生明显不利的环境影响，直至其关闭多年后才暴露出来，此时生态环境修复则面临无治理主体、无治理资金等窘境，给周边人民生活环境、身体健康和经济的可持续发展造成重大影响。

公司法“有限责任”规则与环境法“污染者付费”原则的张力弱化了经营异常企业环境修复责任，“公共利益”及时保护与行政机关滞后的“代履行”之间的矛盾日益突出，公益诉讼将这些亟待解决的问题摆到了裁判者面前，考验着司法智慧。社会组织提起环境民事公益诉讼的案件，一旦被告排污企业处于破产、关停等经营异常状态，诉请其承担环境修复责任可能面临无法执行的结果。因此，迫切需要完善公益诉讼司法程序，引导行政机关参与到环境民事公益诉讼中，探索解决经营异常企业遗留环境问题的司法救济机制，落实《中华人民共和国民法典》“绿色原则”和“生态环境损害修复责任”相关规定，实现保护环境、修复生态的司法目标。

一、问题的提出

（一）基本案情

甲公司因存在多个环境违法行为， 2018年8月受到省生态环境厅行政处罚。2021年初，某适格的社会组织向某中级人民法院提起环境民事公益诉讼，主张甲公司承担生态损害及恢复功能期间的损失赔偿等责任。法院受理后发现，甲公司工商登记主体资格虽然存在，但经营场所无人办公，遂依法公告送达了诉讼文书。同时，法院向甲公司所在地政府了解到，当地政府曾于2018年9月按照国家淘汰落后产能工作要求责令甲公司一个月内关闭。由于被告下落不明，如果继续推进民事公益诉讼程序，被告的生态环境损害赔偿责任将无法落实。基于此，原告社会组织申请追加省生态环境厅、当地政府为共同被告，与甲公司共同承担诉请的法律责任。

（二）问题的提出

2018年省生态环境厅对甲公司数个环境违法行为的行政处罚，甲公司是否履行缴纳罚款的义务，是否整改恢复生态环境以及执法机关是否开展后续督查是本案需查明的事实。同样，当地政府责令甲公司关闭的行政命令是否落实，是否履行生态环境监督的职责也需要查明。假设省生态环境厅、当地政府没有履行或部分履行行政监管职责，则存在行政不作为的情形，是否与甲公司共同承担生态环境修复法律责任需要司法裁断。从公益诉讼类别而言，被告若是行政机关，应属于行政公益诉讼，社会组织能否在已进行的民事公益诉讼中追加行政机关，形成民事附带行政公益诉讼？抑或由检察院分别对两行政机关提起行政公益诉讼，若如此，已进行的民事公益诉讼程序继续审理还是中止审理？如果将行政机关追加进民事公益诉讼的被告，是否应与甲公司承担连带责任？本文将以上下篇的形式，逐一分析上述问题，以期对完善我国环境司法提供参考。

二、民事附带行政公益诉讼适格主体的障碍厘清

（一）关于原告主体资格问题

1、社会组织具备环境民事附带行政公益诉讼原告主体资格

“原告资格范围的宽窄决定了司法审查对于行政权力制约的强度与力度，展现其深度与广度”，[1]以权利监督权力，引入社会组织的监督力量，方能以更广泛的权利视角，约束行政机关权力的行使。依据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条的规定，符合法律规定的社会组织可以提起环境公益诉讼。依文义解释理解，环境公益诉讼既包括以污染主体为被告的民事公益诉讼，也包括以行政机关为被告的环境行政公益诉讼。可见，我国现行法律赋予了社会组织提起环境行政公益诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定了当负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关应向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；若行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼。上述规定应当理解为法律对检察机关的授权性规定，并非对社会组织提起环境行政公益诉讼主体资格的禁止性规定，检察机关提起行政公益诉讼的规定并未排除社会组织的起诉权。

考察我国环境司法的实践，司法能动性发挥不足的问题有待通过适度放宽起诉条件的方式来破解。《行政诉讼法》修改后，提起环境行政公益诉讼的原告主要是检察机关，以检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体，已无法解决经营异常企业遗留环境问题无人问津的现实困境。因此，若法院已受理社会组织提起的环境民事公益诉讼，审理过程中社会组织在同一案件中追加相关负有监管职责的行政机关为被告，符合法理及现行法律规定且有效节约司法资源，法院应予受理。当然，社会组织只能在已被受理的民事公益诉讼中发现被告出现经营异常履行不能的情形下，才能申请追加行政机关为被告，是否准许由法院裁断，社会组织不宜直接对行政机关提起行政公益诉讼。

2、检察机关宜以支持起诉人的身份参与诉讼

虽然我国目前对不同类型公益诉讼程序衔接问题未作明确规定，但发挥司法能动性及时保护生态环境是环境司法追求的价值目标，例如“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案”[2]系全国首例行政附带民事公益诉讼，对公益诉讼程序进行了有益地探索与实践，开创了行政附带民事公益诉讼制度的先河。那么，社会组织提起民事公益诉讼后，对未切实履行监管职责的行政机关提起民事附带行政公益诉讼，此时检察机关是否有必要作为“公益诉讼起诉人”介入案件中呢？笔者认为，检察机关更适宜承担支持起诉人的角色。

检察权谦抑性的特点决定了检察机关应当秉持有限性参与的原则，[3]如果一律要求其作为行政公益诉讼的起诉主体，将扩大行政权与司法权的冲突。根据现行规定，检察机关启动行政公益诉讼后，需要向行政机关发出检察建议，只有行政机关不依法履行职责，才能提起诉讼。例如本案，行政机关怠于履行职责明显可见且时间久矣，即使检察机关发出检察建议并经过相应期间，行政机关也不可能在30天内完全履行职责。此外，民事公益诉讼由中级人民法院受理，行政公益诉讼由基层法院受理，审理法院层级不同将导致民事公益诉讼的中止审理，此时民事公益诉讼已进入实质性审理阶段，中止审理不利于环境公益的及时保护。因此，从平衡司法权与行政权的角度，在社会组织提起民事附带行政公益诉讼的情况下，不宜规定检察机关必须以公益诉讼起诉人的角色介入案件。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条，检察机关适合以提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织起诉，加强与社会组织在此类案件中的合作。受理民事公益诉讼的中级人民法院通知同级人民检察院支持起诉既能够保障检察监督权，又能够在生效裁判文书执行过程中，发挥检察监督的作用，规制行政权力的运行，起到事半功倍的效果。

（二）关于附带行政公益诉讼被告主体资格及责任

1、被告主体资格

依据《环境保护法》第六条第二款和第十条的规定，对“生态环境和资源保护”领域负有监督管理职责的行政机关包括地方各级人民政府、国务院环境保护主管部门、县级以上地方人民政府环境保护主管部门、县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门。除有关政府和环境主管部门，若水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业、林业等有关部门在特定案件中对生态环境和资源保护负有监督管理职责，亦需要对受损的环境承担相关责任。行政机关的内设机构、派出机构、临时组建机构等行使公权力的组织承担某项环境监管职责时，仍应当根据《行政诉讼法》的有关规定，确定应当承担法律责任的行政主体。确定被诉行政主体，主要着眼于对已经进行的民事公益诉讼涉及的环境问题负有监管职责的行政机关，是否采取有效措施督察经营异常企业落实整改、履行环境修复义务，是否放纵了环境违法行为等。“每一例环境行政公益诉讼个案的被告还需要结合相关的环境保护和污染防治单行法对其资格进行认定”，[4]比如违法行为人涉及非法采砂破坏河道，或通过城镇管网排污，未履行相关职责的水利（水务）部门应当被诉请承担责任。行政机关因不作为或滥作为，导致环境公共利益面临重大风险，应属于民事附带行政公益诉讼的适格被告。

2、被告行政机关责任分析

社会组织在提起民事附带行政公益诉讼时，应当探究如何设定合理的诉求，既确保政府履职尽责修复生态，又避免诉请无法落实而被驳回。仅仅诉请政府督促违法行为人治理环境的实际意义已不大，经营异常企业环境违法行为早已存在，而若仅仅通过处罚、责令整改等行政措施，生态环境始终难以修复，长期的“以罚代治”导致环境公共利益进一步受损。因此，应当诉请行政机关采取“实效性”的监管措施，以更积极主动的姿态参与到生态修复治理工作之中。因此，附带行政公益诉讼首先应当确认行政机关此前作为或不作为行为的违法性；其次应当明确行政机关的责任承担方式，并通过司法建议督促行政机关以多元化的举措积极作为；最后为避免二次污染，有必要诉请行政机关对被责令关闭、申请破产等经营异常企业的污染源进行调查、登记，查明污染物的种类、性质；审查企业是否有未整改落实的环保处罚、拖欠排污费用或者未偿还环保*款；监督企业设备、化学品等可能造成污染物品的后续管理。[5]