第一章　行政法概述

第一节　行政的含义与特征

一、行政的含义

行政法是规范行政权之法，行政诉讼法是规范人民法院审理行政主体因行政权运行而与行政相对人之间发生纠纷之法，因此，学习行政法和行政诉讼法，首先必须了解什么是行政。行政在日常生活中通常指对某类事务的管理和执行的行为或活动，或者指管理或执行某类事务的组织。从所管理和执行事务的主体和内容上可将行政分为公共行政与私人行政两种，公共行政是指国家和公共事务的行政，私人行政是指社会组织和企事业组织内部事子的行政。公共行政包括国家行政机关和法律法生法规投权行使行政职权的组织成者且有公共职能的社会组织对国家和公共事务的组动织、管理、决策与调控等活动从土体上，公共行政又区分为国家行政和其他公共为组织的行政。行政法上的行政通常指国家行政。

近代意义上的行政是资产阶级革命的产物，建立在权力分工的基础之上，近代分权学说山17世纪英国的资产阶级启蒙思想家洛克(Lorku)首创，洛克为了反对封建《制和政治上的腐败现象，主张将国家权力分为立法权、行政权和外交权三部分。法国的资卢阶级启蒙思想家正德斯鸿(Montesquieu)进一步发展了洛克的分权学说，主张把国家权力划分为立法、司法和行政三部分，分别由三个相互独立的国家机关一一立法机关、司法机关和行政机关掌握，这三个机关之间相互制的，以实现国家权力运行的平衡，防止川现权力的独裁。无产阶级革命胜利以后所建立的社会主义国家虽然不实行三权鼎立制度，在国家机构的组织上实行民土集中制原则，但国家权力采用立法、司法和行政这种职能上的分工。在我国，立法机关、行政机关、监察机关和可决机关在组织、职能上也是分离的，行政只是诸种国家作用、职能中的种而非全部。近代和现代意义上的行政就是这种国家权力分立或国家权力分工意义上的行政，这种与国家有必然或特定联系的行政是行政法学所要研究和探讨的行政;

在近代和现代国家中，国家权力的运行情况极为复杂，尤其是在现代国家，国家权力的运行出现了传统的立法权、司法权和行政权交叉与混合的状况，因此，要确定与国家有必然或特定联系的行政的确切含义绝非易事纵观行政法学发展史，国内外学者对这种意义上的行政的理解众说纷纭、莫衷一是，至今尚未形成统一的定义，在众多的观点中，具有代表性的观点主要有以下几种：

(1)排除说。这种观点认为，国家活动可以分为立法活动、司法活动和行政活动三部分，行政是除了立法活动和司法活动之外的一切国家活动。如日本行政法学家美浓部达吉认为，行政是除了立法、司法以外的一切国家活动。这种观点虽然与资产阶级国家的三权分立原则比较吻合，但有很大的缺陷:它不仅没有明确行政本身的特性，而且在现代国家权力的运行出现传统的立法权、司法权和行政权交叉、混合的状况下，无法把这三种权力截然分开，以排除其他两种权力。

(2)国家目的实现说。这种观点认为行政是实现国家口的的活动。如德国行政法学家奥托，迈耶(Otto Mayer)等人主张，行政便是实现国家政治目的的一切活动。2日本行政法学家出中二郎认为:“行政是依据法律，在法律的约束下，现实中为积极实现国家目的进行的、整体上具有统性的、连续的形成性的国家活动。”8这种观点虽然抓住了行政的基本特征，但对行政活动的概括很不全面。很显然，行政活动并不全都为实现国家政治目的而进行，也并不都具有形成性。

(3)国家意志执行说，这种观点把国家的活动分为两大部分:一部分是表现国家意志的活动，如制定法律和政策等，另一部分是执行国家意志的活动，行政使是执行国家意志的活动。这种观点的代表人物美国学者」，占德诺(FJ.Candnow)在《政治与行政》一书中指出，任何政体的国家都只能有两种功能，即表现国家意志和执行国家意志，前者即政治，后者即行政。。这种观点，与各国对行政的实际认识状况相去甚远，很难为人们所接受。因为按照这种观点，行政机关制定规范性文件的活动显然不属于行政，而司法机关的大多数活动将属于行政的范畴。

(4)国家事务管理说。这种观点认为行政就是对国家事务的管理。如《社会科学大辞典》对行政的解释就是“行政为国家事务的管理”。这种观点固然有共合理之处，但它仍未能把权力分立或权力分工意义上的行政表述清楚，因为无论是行政机关还是立法机关利和司法机关，都要在不同程度上对国家事务进行管理。

(5)行政机关或行政主体职能说。这种观点有几种不同的具体表述，如“行政乃行政机关，本于行政职权，所为之一切行为”，“行政就是国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动”，“行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控”，等等。这些具体表述分别从实质意义和形式意义两方面比较准确地抓住了行政的特性，能够反映实践的基本情况，但在具体表述中尚略有欠缺例如，“行政机关”一词不能涵盖行使行政权的所有主体，组织与管理并非行政主体从事行政的全部方法和手段，本于行政职权和依法进行组织、管理实际上把行政主体的越权行政行为和其他违法行政行为排除在行政活动范围之外，等等，因此，有必要对这些进行相应的补充或修改。

近现代与国家有必然或特定联系的行政是权力分立或权力分工意义上的行政，因此，行政的含义应当能把行政主体的活动与立法机关和司状机关的活动区别开来同时，行政也并非行政主体的一切活动。基于以上认识，行政的含义可以作如下表述:行政就是国家行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。对于行政的这一含义，我们可以从以下三个方面来理解。

1.行政是行政主体的活动

行政主体是能依法代表国家，以自己的名义享有并行使行政职权，负有国家行政管理职能的机关或组织。在我国，其主要是指国家行政机关。在依法得到授权的情况下，行政机构、企业、事业单位和其他社会组织也可以成为行政主体。行政活动只能巾行政主体本身或在行政主体委托的情况下由其他组织或个人以行政主体的名义作山，未经合法有效授权或委托，任何组织或者个人都不得进行行政活动。

2.行政是行政主体的特定活动

行政是行政主体的部分活动，而不是其一切活动。它是行政主体以特定手段对国家事务和社会事务发生作用的特定活动，即行政主休对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和调控等活动。行政主体以其他社会身份从事的活动，如借*、租赁、买卖等，不属于行政。

3.行政是行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和调控等活动的总称

行政主体对国家事务和社会事务发生作用是通过决策、组织、管理和调控等手段来实现的，这些手段随着社会的发展和国家行政工作的实际需要会有所增减，但在某一发展阶段，这些于段却是特定的，通常由国家法律明文规定。行政主体根据不同情况，运用不同手段，对国家事务和社会事务发生作用。

二、行政的特征

所谓行政的特征，就是指行政自身内在的规定性，即能够将行政与非行政相区别的要系。概括地讲，行政有以下四个方面的特征：

1.行政具有国家意志性

行政不是一般社会组织和个人的活动，也不是行政主体的民事活动，而是行政主体以国家的名义对国家事务和社会事务进行的决策、组织、管理和调控等活动，具有体现和实现国家意志的特性。

2.行政具有执行性

好行政并不是国家的一切活动，也不是行政主体的一切活动，而是行政主体实施的国家活动，这种活动从总体上讲，是把国家立法机关依人民意志制定的法律、法规付诸实施，予以执行，虽然行政中也有一部分行政立法或行政司法活动，但这些活动都必须围绕如何执行法律、法规而进行，是具有执行性的准立法、准司法活动。我国宪法和法律明确规定，从中央到地方的各级国家行政机关都是国家权力机关的执行机关，它们由国家权力机关产生，受国家权力机关监督，对国家权力机关负责，必须执行国家法律、法规和国家权力机关的决议与命令。

3.行政具有法律性

国不在现代国家，法治原则已成为国家治理和社会治理的基本原则。这原则反映在行政领域，就要求行政上体必须依法行政。依法行政是现代行政法的原则和核心，它要求一切行政都应当遵循法律所规定的条件、程序、方式和形式进行，凡违法行政都应当受到相应的追究，承担相应的法律责任。行政应当受法律约束，不得超越法律。依法行政这一属性，就是行政的法律性。

4.行政具有国家强制性

既然行政是国家的活动，体现和实现国家意志，那么它的实施也必然要以国家政权的强制力为后盾。对于行收主体的行政活动，行政相对人有服从、接受和协助的义务。行政相对人若不依法履行义务，则行政主体可借助法律手段强制行政相对人服从和履行行政决定。这种强制是以法院裁判、军队、警察、监狱等为最终保障的，尽管随着社会的发展和文明程度的提高，行政的强制性会逐渐减弱，但是这种强制性与行政相伴随。