咨询类别：控告申诉检察

咨询人：北京市检察院 陈方兴

咨询内容：公安机关按照治安管理处罚法的规定，办理治安案件，开展执法活动。检察机关能否针对公安机关的治安案件执法活动直接开展监督？除常规行政救济手段外，对公安机关的治安处罚决定，公民能向检察机关申请监督吗？

个人意见（理由和依据）：人民检察院组织法第20条列举了检察机关的八项法定职权，其中第八项为“法律规定的其他职权”。治安管理处罚法第114条第2款规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”结合上述法律规定，检察机关对于公安机关执法案件的办理有权开展监督。

解答专家王志坤：人民检察院可否对公安机关的治安案件执法活动进行监督，涉及两个方面。第一，检察机关的监督可否延伸到治安管理行政处罚的领域；第二，公民针对公安机关的治安处罚决定，除了可以提出行政复议、行政诉讼外，是否可以向检察机关提出监督申请，寻求司法救济？治安管理处罚法第114条第2款规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”全国人大常委会法工委刑法室关于该条的释义指出，作为一种外部监督，“检察机关的监督是人民检察院行使的，对司法工作人员执法行为的合法性和正当性进行的司法监督。通过审查逮捕、审查起诉对公安机关的侦查工作进行监督；监督侦查活动有无违法违纪行为，是否违反法定期限等”。检察机关对公安机关治安案件的执法活动有一定的监督职能。比如，被害人及其近亲属对于公安机关以治安案件处理的行为，认为涉嫌刑事犯罪，应启动刑事立案、追究行为人的刑事责任。这属于检察机关刑事立案监督的范畴，对于被害人及其近亲属提出检举、控告，检察机关应当受理，根据职责及时处理，符合条件的，应该监督公安机关刑事立案。此外，如果被害人及其近亲属对于公安机关的治安案件行政处罚，在提出行政复议、行政诉讼后，仍然不服，针对人民法院的行政裁判，可以向检察机关申请监督，通过检察机关的行政诉讼监督，可以间接对行政处罚产生影响。但是，也要清醒地认识到，治安管理处罚法第114条第2款的规定没有赋予检察机关对治安案件执法活动同步的监督职权，比如该案件确实属于治安案件，不会上升为刑事案件，那么，检察机关就不能直接受理对该行政处罚不服的监督申请（包括检举、控告），除非申请监督的事由是该行政处罚属于以罚代刑、有案（犯罪）不立。如果没有经过行政诉讼直接向检察机关申请监督，也不在检察机关受案范围之内。综合上述，对于公安机关治安案件的执法活动，检察机关可以监督其涉刑的部分，即对应作刑事处理的治安案件，监督公安机关采取刑事立案，或者对提起行政诉讼的治安案件，通过行政诉讼监督间接影响行政处罚决定。但目前囿于法律缺位，检察机关不能受理纯属治安案件范畴的行政处罚监督申请。